기초연금 성전방식 개편

노인의 70%에게 지급하는 현재 기초연금의 수급자 선정방식은, 고령층의 소득과 자산 수준이 개선되면서 하락세를 보이는 노인빈곤율 추이를 반영하지 않고 있다. 기초연금에 대한 재정지출 부담을 완화하면서도 노인빈곤 개선 효과를 높이기 위해서는, 기초연금 수급 대상을 노인 계층 내에서의 일정 비율 대신 전체 국민의 기준중위소득 대비 일정 비율로 전환하되 경제적으로 취약한 노인을 두텁게 지원하는 방식이 바람직하다. 장기적으로는 기초연금과 기초생활보장제도를 통합한 노인형 최저소득보장제도를 도입하는 방안을 고려할 필요가 있다.

 

 

 

 

문제제기

 

기초연금제도는 노인의 빈곤 완화를 위해 2008년도에 소득인정액 하위 70% 이하 노인(65세 이상 인구)을 대상으로 도입된 기초노령연금제도가 2014년에 확대·재개편된 비기여 연금제도이다. 도입 당시 우리나라의 노인빈곤율은 OECD 국가 중 가장 높은 44.1%로, 노인의 절반가량은 소득이 빈곤선(전체 중위소득의 50%)에도 미치지 못하는 사실상 취약계층이었다.

 

 

하지만 최근 출생 세대로 올수록 노인의 소득과 자산 수준이 높아지는 가운데, 현재와 같은 기초연금 수급자 선정방식에는 연금 수급자 중 취약계층이 아닌 노인이 증가하는 문제가 있다.

 

구체적으로, 기초연금은 소득과 자산을 고려한 이른바 소득인정액이 선정기준액(=기초연금의 수급자격을 결정하는 상한선) 보다 낮은 경우 지급되는 방식으로 운영되고 있다.

그러나 현행 선정방식에서는 노인 중 소득인정액 하위 70%를 선정 기준액으로 설정하여, 노인 계층만의 소득인정액 분포를 기반으로 수급자가 결정된다.

이에 따라 노인의 경제상황이 나아지더라도 선정기준액이 같이 상승하게 되며, 결과적으로 여전히 70%의 노인이 기초연금의 수혜를 받게 되는 현상이 나타나게 된다.

 

현재 기초연금 수급자 선정방식은 노인 중 소득인정액 하위 70%를 수급 대상자로 설정하고 있어 노인의 개선된 경제상황을 제대로 반영하지 못한다.

 

 

 

 

A는 2인가구 기준 기준중위소득 대비 기초연금 선정기준액의 추이를 나타낸다.

노인만을 대상으로 산정되는 선정기준액과 달리, 기준중위소득은 보건복지부에서 고시하는 우리나라 전체 가구 소득의 중윗값이다. 2015년 기준중위소득 대비 절반 수준이었던 선정기준액은, 2025년 기준중위소득 대비 93%로 빠르게 증가하여 불과 10년 사이에 기준중위소득에 거의 근접하였다. 이는 노인의 경제상황이 개선되는 가운데, 하위 70% 대상 선정방식으로 인해 과거에 비해 경제상황이 상대적으로 나아진 많은 노인들이 기초연금을 수급하고 있음을 의미한다.

 

기초연금 선정기준액은 2015년에는 기준중위소득의 절반 수준이었으나, 노인의 경제적 상황이 개선됨에 따라 2025년에는 기준중위소득에 근접하게 되었다.

 

 

한편, 우리나라는 급속한 고령화로 인해 향후 노인의 수가 급증할 예정이므로 기초연금 수급자의 수도 자동적으로 확대될 전망이다. 기초연금 수급자는 2015년 200만 명에서 2023년 650만 명으로 3배 이상 증가했으며, 월 기준연금액도 2014년 20만 원 수준에서 2023년 32.3만 원(2025년 34.3만 원) 수준으로 1.6배 인상되었다. 이에 따라 기초연금 지출 규모는 2014년 6.8조 원(GDP 대비 0.5%)에서 2023년 22.6조 원(GDP 대비 1%)으로 3배 이상 증가하였다. 이는 현재 시행 중인 복지 사업 중 가장 큰 규모이다(그림 1의 B). 향후 노인의 규모가 2024년 993만 명에서 2050년 1,900만 명으로 증가할 것으로 예상되면서, 기초연금의 재정지출 역시 빠르게 증가할 전망이다. 고령층의 빈곤 상황에 맞춰 기초연금 수급자 선정방식을 개편하는 것이 필요한 상황이다.

 

이러한 문제의식에 기초하여, 본고에서는 기초연금의 수급자 선정방식 개편 방향을 제시하고자 한다. 특히 현행 선정방식인 ‘노인 중 하위 70%’로 설정된 선정기준액을 ‘전체 인구에서 산출되는 기준중위소득 대비 일정 비율’로 전환하는 방안을 검토한다.

 

본고에서는 현행 선정방식인 ‘노인 중 하위 70%’로 설정된 선정기준액을 ‘기준중위소득 대비 일정 비율’로 설정된 선정기준액으로 전환하는 방안을 검토한다.

 

 

세대 간 차이를 고려한 노인 빈곤과 기초연금

 

선정방식 개편에 대한 논의를 위해 고령층 내에서 최근 출생 세대로 올수록 빈곤 수준이 실제 개선되고 있는지와 향후 노인빈곤율이 낮아질 것인지를 확인해 볼 필요가 있다.

 

 

 

 

A는 고령층 내 출생 세대별 빈곤율을 나타낸다. 고령층 내에서도 30년대생, 40년대생의 빈곤율이 높고, 50년대생의 빈곤율은 낮다. 즉, 1950년 이전 출생 세대의 높은 빈곤율로 인해 전체 노인빈곤율이 높아진 것임을 확인할 수 있다(이승희, 2023).

 

앞으로는 60년대생, 70년대생이 고령층에 진입할 것이다. 이들은 1950년 이전에 태어난 고령층보다 덜 빈곤하고 인구 규모도 크다. 이에 따라 앞으로 노인빈곤율은 지금보다 낮아질 것이다.

이와 같은 추세는 소득과 자산이 모두 적은 고령층의 세대별 비율에서도 나타난다. 고령층 중 소득과 자산이 기본공제액보다 낮은 경우에는 소득인정액이 0원으로 산정되는데, 저(低) 소득-저(低) 자산에 해당하는 이러한 고령층의 비율 역시 세대에 따라 다르게 나타난다.

 

 

 

B는 2018~23년 세대별 소득인정액이 0원인 저(低) 소득-저(低) 자산 고령층의 비율 4)을 보여준다.

30년대생, 40년대생, 50년대생 간의 차이가 뚜렷하게 나타나며, 최근 출생 세대일수록 빈곤 정도가 개선되고 있는 것을 확인할 수 있다.

특히 최근 고령층에 진입하고 있는 50년대생에서 저(低)소득-저(低)자산 고령층의 비중은 10% 이하로 낮다. 이에 더해 세대 간 소득인정액이 0원인 고령층의 비율 차이는 전반적으로 시간에 따라 일정하다.

 

즉, 소득과 자산이 모두 부족한 ‘소득 인정액 0원 고령층’의 비율은 나이를 조정하더라도 세대 간 차이가 뚜렷하다.

 

노인 계층 내에서도 최근 출생 세대일수록 빈곤 수준이 개선되고 있다.

 

 

 

 

기초연금 수급자 선정방식 개편 방향

 

기초연금 수급자 선정 기준을 기준중위소득 100%로 설정하는 경우 노인의 소득인정액이 전체 인구의 기준중위소득 이하일 때 수급 대상이 된다.

한편, 현재 기초연금 수급자 선정 기준인 소득인정액 하위 70%가 이미 기준중위소득에 근접했다는 점을 고려하면, 본 시나리오는 현행 선정 기준에 부합하는 기존 수급자들의 기초연금 수급자격을 유지하면서도 소득과 자산이 현행 기준보다 더 나아진 미래 신규 수급자의 진입을 제한하는 방안이라 할 수 있다.

 

이로 인해 기존 수급자의 반발 가능성이 낮아 정책 수용성이 상대적으로 높다는 장점이 있다. 다만, 재정의 지속가능성과 빈곤 개선효과는 현행보다 향상될 수 있으나, 여전히 수급 대상이 비교적 넓기 때문에 그 개선폭은 제한적이다.

 

기초연금 성전방식 개편

 

반면, 선정 기준을 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 조정하는 선정방식은 선정기준액을 상대적 빈곤선에 근접한 기준중위소득 50% 수준으로 축소하여, 상대적 빈곤층 노인에 더욱 집중적으로 지원을 할 수 있도록 한다.

이에 따른 재정지출 절감액을 활용하여 급여액을 상향 조정함으로써, 빈곤 개선 효율성을 개선할 수도 있다. 그러나 기존 기초연금 수급자가 빠르게 수급 대상에서 제외될 수 있어 정책 수용성이 낮아질 위험이 있다.

 

우리나라는 급격한 고령화로 인해 생산가능인구(만 15~64세) 100명당 고령인구(만 65세 이상) 비율을 의미하는 노인부양비가 2025년 27.4명에서 2070년 103.3명으로 약 3.6배 증가할 것으로 예상된다.

이에 따라 생산가능인구 1명이 부담해야 하는 기초연금 재정지출액이 현재보다 급격히 높아질 전망이다.

또한 우리나라 노인의 빈곤율은 개선되고 있는 추세지만 여전히 높은 수준이며, 국민연금 사각지대에 놓인 이전 세대의 고 연령층 노인들에게 빈곤 문제가 집중되어 있다.

 

따라서 기초연금 수급자 선정방식을 노인 중 소득인정액이 기준중위소득 100% 이하인 경우로 설정하되, 점진적으로 50% 이하 수준으로 조정하여, 연금 수급 대상을 사회 전체 기준에서 상대적으로 빈곤한 노인들로 점차 좁혀 나갈 필요가 있다.

이와 함께 소득인정액에 따라서 급여액을 차등 지급하는 방식을 도입하면, 보다 효율적으로 노인 빈곤 문제를 완화할 수 있을 것이다. 아울러, 기초연금 수급 대상을 점진적으로 줄여 나가기 위해서는 기초연금 급여 없이도 생활이 가능한 노인의 비율을 확대해야 하며, 특히 근로소득과 국민 · 사적 연금을 통해 안정적인 노후 소득을 확보할 수 있는 계층을 늘려야 한다. 이를 위해 노인 친화적인 노동환경을 조성하고 다층연금체계를 강화해 나갈 필요가 있다.

 

 

 

 

기초연금 수급자 선정 기준을 기준중위소득 100%로 설정하되, 점진적으로 50%로 조정하여 수급 대상을 사회 전체 기준에서 빈곤한 노인들로 좁혀 나갈 필요가 있다.

 

장기적으로는, 노인을 대상으로 기초연금과 기초생활보장제도를 통합하여 노인 범주형 최저소득보장제도(Minimum Income guarantee)를 운영하는 방안을 고려할 수 있다.

노인 범주형 최저소득보장제도란 저소득층 노인을 대상으로 최소한의 필수 생활비를 보장하는 공공부조제도이다.

 

 

향후 기초연금제도의 선정방식을 기준중위소득 50% 이하로 변경할 경우, 기초연금의 수급 대상자는 줄어들고 급여액이 늘어나게 되면서 공공부조적 성격이 더욱 강화될 것이다.

그러나 이러한 변화에 있어 기초생활보장제도와 기초연금제도의 공공부조적 역할과 기능이 중복되면서 두 제도의 대상이 되는 노인들의 선정 기준과 급여액 설정 측면에서 복잡성을 높이는 문제가 발생하게 된다. 따라서 제도 및 행정적 효율성을 높이고 빈곤 개선 효과를 증가시키기 위해, 장기적으로는 기초생활보장제도와 기초연금을 통합하여 하나의 노인 범주형 공공부조제도를 운영할 필요가 있다(최옥금·홍정민, 2021).

 

 

 

 

다만, 기초연금의 기준연금액과 국민연금의 평균소득 간 차이가 좁혀질수록 저소득층의 국민연금 가입 유인이 저해될 수 있다(최옥금, 2020). 따라서 기준연금액을 무분별하게 급격히 인상하기보다는 국민연금제도의 성숙 속도를 고려하고 기초연금이 국민연금 가입 유인에 미치는 영향을 면밀히 분석하여 점진적으로 인상해 나가는 것이 바람직하다.

 

장기적으로는 기초생활보장제도와 기초연금을 통합한 하나의 노인 범주형 공공부조제도를 운영할 필요가 있다.

 

다만, 기초연금이 국민연금 가입 유인에 미치는 영향을 면밀히 분석하여 기준연금액을 점진적으로 인상해 나가는 것이 바람직하다.